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依法行政，科學施政最高法：政府《會議紀要》具有可訴性

——甘肅通渭西關綜合市場管理服務公司案情透視

引言：《會議紀要》為行政機關用于記載和傳達有關會議情況和議定事項的內部公文。通常情況下《會議紀要》不對行政相對人的權利和義務產生直接影響。但當《會議紀要》轉化為對外發生效力的行政行為，并具有執行力時，《會議紀要》具有可訴性。判斷《會議紀要》是否屬于行政訴訟的受案范圍，主要是要看其是否對行政管理相對人的權利和義務產生直接影響。對此，最高人民法院就《會議紀要》的可訴性曾在2003年，以《公報》的方式下發了指導案例（見最高人民法院公報2003年04期《吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案》）。

在我國的司法實踐上，判斷《會議紀要》是否具有可訴性。主要從以下幾個方面去衡量和裁判：

裁判規則一：判斷會議紀要是否屬于行政訴訟的受案范圍的標準是該會議紀要是否對行政相對人的權利和義務產生直接影響。

涉䅁《會議紀要》是針對特定的當事人即原告方作出的，不具有普遍適用性和普遍約束力。且對當事人的財產權利產生了重大的影響，應當屬于具體的行政行為，而不是規范文件。依據《行政訴訟法》及相關司法解釋的規定，對具體行政行為不服的，可向人民法院起訴。

裁判規則二：具有行政強制執行力的政府會議紀要是可訴的行政行為。會議紀要作為行政機關用于記載和傳達有關會議情況議定事項的內部公文，通常不對行政相對人產生直接影響。只有在其轉化為對外發生效力的行政行為時，才具有法律上的強制執行力。判斷會議紀要是否屬于行政訴訟的受案范圍，主要是審查是否對行政相對人的權利和義務產生直接影響。

本案通渭縣人民政府針對甘肅通渭西關綜合市場管理服務公司承包經營的西關綜合市場承包經營權作出的通政辦記［2019］45號《通渭縣人民政府辦公室會議紀要》第五項明確規定：“是由綜合執法局負責，12月27日前依法解除與安小明的合同，收回西關綜合市場4座大棚內全部房屋所有權。同時，從縣綜合執法局、縣應急局、縣市場監管局、縣公安交警大隊抽調人員，于12月27日前組成綜合市場辦公室，于2020年1月1曰起全面開展市場管理工作”。

通渭縣人民政府《會議紀要》指名道姓地要求下屬行政執法單位解除安小明對西關綜合市場承包經營權，通渭縣人民政府的《會議紀要》已不再是一份內部公文，該《會議紀要》已經外化，并對本案當事人安小民和甘肅通渭西關綜合市場管理服務公司產生了實質影響。通渭縣人民政府的《會議紀要》當然具有可訴性。安小明和甘肅通渭西關綜合市場管理服務公司依此向人民法院提起訴訟，符合法律規定。

本案當事人安小明，曾經是一名卸甲歸田的退伍軍人,為了家鄉的建設放棄了其他的擇業機會，積極響應當地政府“誰建設，誰管理，誰受益”的號召，背負巨債，自籌資金78.3萬元，改造了通渭縣西關綜合市場4座大棚內67間房屋。在市場管理過程中兢兢業業，2012年7月在管理中被一商戶用刀刺傷，司法簽訂為重傷，九級傷殘。又是一位愛心人士，2020年2月，全國人民眾志成誠抗擊疫情之時，捐款助力彰顯了退伍不退色的軍人本質。但在管理不存在任何過錯的情況下，被當地政府一紙《會議紀要》強行終止合同，并強行收回對西關綜合市場的經營管理權，被淪為債臺高筑，走投無路的整治對象。期間疑惑重重,似有“中飽私囊，徇私枉法”的影子,也有違黨中央和政法部門“六穩六保”的大政方針。

案情回顧：通渭縣西關綜合市場是全縣唯一一個專業的農貿市場，當時受經濟條件限制，所建市場布局不合理，功能不齊全，排水不通暢，未配備消防設施，存在嚴重安全隱患。按照當時政府主導、多方參與，群眾投入為主、市場投入為輔以及“誰建設，誰管理，誰受益”的原則進行合理改造。但當時市場改造沒有改造專項資金，便由通渭縣西關綜合市場管理服務有限公司承包出資修建。

通渭縣西關綜合市場管理服務有限公司系在通渭縣市場監督局合法注冊的有限公司。公司的經營范圍是對通渭西關綜合市場進行經營管理和物業管理服務。西關綜合市場管理服務公司法人安小明于2007年就西關綜合市場的承包經營和管理問題與通渭縣原城管辦（現綜合執法局）簽訂了《承包合同書》，約定承包期限為18年，自2008年4月8日至2026年4月7日止。

市場承包合同簽訂后，就西關綜合市場4座大棚內經營用房的改造問題，安小明與通渭縣原城管辦（現綜合執法局）簽署了《通渭縣西關綜合市場菜棚改建合同書》，由西關綜合市場管理服務有限公司及安小明共計投資78.3萬元，在4座大棚內修建了67間經營性用房。

依據上述協議約定，西關綜合管理服務有限公司法人安小明對4座大棚內的67間經營用房依法享有占有、使用和收益的權利。但通渭縣有關部門的干部從中作梗，一貫吃拿卡要，屢屢違反中央相關政策政令和八項規定，明知行政事業單位不能參與經營管理，而頂風違法亂紀，2019年6月，該部門領導以自己買新車為由，向本案當事人索賄未果惱羞成怒，便利用手中權力為達到某種不可告人的目的進行報復。

2019年12月，通渭縣人民政府以通政辦記【2019】45號《通渭縣人民政府辦公室會議紀要》的形式，責令通渭縣綜合執法局解除西關綜合市場管理服務有限公司對西關綜合市場的承包經營管理權，并要求通渭縣綜合執法局收回西關綜合市場管理服務有限公司及法人安小明投資建設的4座大棚內的67間經營用房。

通渭縣西關綜合市場管理服務有限公司及安小明和此案代理律師認為，通渭縣人民政府的《會議紀要》違法，遂向甘肅省天水市中級人民法院提起了行政訴訟。

2021年5月26日，天水市中級人民法院作出了【2021】甘05行初12號《行政判決書》。天水中院認為，通渭縣人民政府辦紀【2019】45號《會議紀要》第五項有關解除通渭縣西關綜合市場管理服務有限公司和安小明對西關綜合市場承包和經營管理權的行政決定違法。

天水中院的判決意味著通渭縣執法局依據通渭縣政府《會議紀要》的決定，對西關綜合市場管理服務有限公司及西關綜合市場采取的任何行為違法。同時也意味著西關綜合市場管理服務有限公司仍然對西關綜合市場的經營依法享有使用、收益和處分權。

通渭縣綜合執法局在事先未告知和征得西關綜合市場管理服務有限公司同意的情況下，于2021年7月21日在西關綜合市場到處張貼《通知》，該通知以通渭縣政府要對西關綜合市場進行維修改造為由，要求4個大棚內的所有經營戶在規定的時間內搬離經營場所。

2021年8月1日開始，通渭縣綜合執法局未進行協商經西關綜合市場管理服務有限公司同意，便開始強行拆除西關綜合市場管理服務有限公司及安小明投資建設的全部經營用房和設施。

為此，西關綜合市場管理服務有限公司強烈要求通渭縣綜合執法局立即停止上述侵權行為，恢復原狀，并賠償影響正常經營造成的經濟損失。

同時，西關綜合管理服務有限公司迫切希望通渭縣綜合執法局與西關綜合市場管理服務有限公司共同協商西關綜合市場的改造問題，并拿出統一的實施意見。

通渭縣政府對天水中院的判決和西關綜合市場管理服務有限公司的訴求置之不理，其理由是《會議紀要》效力僅限于行政機關內部，不產生外部法律效力，對西關綜合市場管理服務有限公司不產生實際影響。

2021年6月15日，通渭縣政府不服天水中院判決，遂向甘肅省高級人民法院提起訴訟。被告方通渭西關綜合市場管理服務有限公司認為，省高院在未事先通知本案代理律師到場的情況下，以詢問開庭的方式，于2021年11月10日做出（2021）甘行終227號裁定書改判天水中院的判決。裁定如下：

一，撤銷甘肅省天水市中級人民法院（2021）甘05號行初12號行政判決；

二，駁回安小明，通渭縣西關綜合市場管理服務有限公司起訴。

通渭縣西關綜合市場管理服務有限公司認為省高院未以事實為依據，法律為準繩，輕易給出一句“會議紀要不可訴”就撤銷了天水中院的判決有失公正，其中是否存在“依勢審理，依權判決”和徇私舞弊，令人置疑。難道“民告官”就這么難嗎？在司法教育大整頓大督察政策落實的過程中，老百姓何處才能伸張正義，何處才是主持公道的地方？希望引起相關職能部門的重視。

因此，西關綜合市場管理服務有限公司迫切希望甘肅省高級人民法院能夠依法辦案，秉公執法。并強烈要求通渭縣人民政府敦促通渭縣綜合執法局認真履行合同，依法行政。

言論：北京市一名資深律師認為，通渭縣綜合執法局的上述行為違反了雙方簽訂的《承包合同書》以及所簽署的《通渭縣西關綜合市場菜棚改建合同書》規定。通渭縣綜合執法局的上述行為儼然已對西關綜合市場管理服務有限公司對市場內承包管理及經營用房的使用和收益造成了實質性損害。

他表示，會議紀要的每一項內容一定要嚴格遵照法律法規依法行政，不能做出錯誤規定，更不能凌駕于法律之上。因此，通渭縣政府《會議紀要》第五項中：“由縣綜合執法局負責，12月27日前依法解除與安小明的合同，收回西關綜合市場4座大棚內全部房屋所有權。”的內容和第三人縣執法局依據該會議紀要作出了通綜執法〔2020〕1號《通渭縣綜合執法局關于收回西關綜合市場管理權的通知》及2020年1月10日作出的《關于對西關綜合市場承包經營權進行調整的通告》一，經通渭縣人民政府第六十四次會議決定，二，根據12月23日縣政府西關綜合市場專項整治行動協調推進會議精神，附和最高法院的裁判規則。

直接涉及到通渭縣西關綜合市場管理服務有限公司法人安小明合法的經營管理權，對安小明指名道姓已形成外化，且已產生法律效力，其上述行為屬于行政違法行為，是直接可訴的。

甘肅政法大學一位法學教授表示，企業是社會經濟的主體力量，依法經營照章納稅和承擔相應的社會責任，是一個企業應盡的責任和義務，保護企業和企業家的合法權益，更是中華人民共和國憲法的根本體現。然而在此案中，通渭縣綜合執法局在執行縣政府關于西關綜合市場專項整治《會議紀要》的過程中，未進行聽證且未與綜合市場管理服務有限公司協商解決，強行收回其合法管理經營權的做法有待商榷，是典型的行政不做為和亂做為。

從此案不難看出，當初市場改建資金匱乏，亟需投入改造資金時對企業承諾的“誰建設、誰管理、誰受益”只是一句美麗的謊言，市場建好之后被當地政府一紙《會議紀要》強行收回管理經營權，曾出資改建市場的西關綜合市場管理服務有限公司被淪為專項整治的對象。相關部門說變臉就變臉，這種濫用權力，不負責任的做法最終將投資企業推進溫柔的陷阱。

疑惑當解，悖論當釋。在偉大的新時代進程中，特別是各級司法機關集中學習貫徹法制中國思想的關鍵節點上，真誠希望有關部門切實拿出一個實事求是，公平天下，正義中國的結論，更好地為發展縣域經濟營造良好的氛圍，讓貪臟枉法、以權謀私、行政不做為和亂作為無處藏身。

結束語：引用紀檢監察網；《會議紀要》豈是違法亂紀的“檔箭牌”集體研究不代表可以越過黨紀國法紅線，如果執迷不悟只會自吞苦果。

稿件來源：甘肅通渭縣西關綜合市場管理服務有限公司；法人代表安小明。

二0二二年一月二十日